- SECONDA PARTE - 

Dall’Italia preunitaria all’Italia fascista 

      L’esperienza francese costituisce il riferimento fondamentale per il riordinamento dell’amministrazione in Italia ed in Francia la sostituzione del monarca con il regime parlamentare  non cambia la concezione del potere che rimane centralizzato.

      In Italia le costituzioni concesse nel 1847 e 1848 riprendono quelle francesi e abbozzano una forma di separazione dei poteri che non da però una indipendenza al potere giudiziario; sono queste costituzioni che contrappongono due forme di potere, quella del re e quella del Parlamento ma tali costituzioni vengono spazzate via nel 1848 dall’intervento austriaco.

      Tra queste costituzioni rimane in piedi solo lo Statuto di Carlo Alberto che diventa la categoria di riferimento per gli altri Stati nazionali. Nel processo di unificazione ha grande valore che lo Statuto una volta emanato sia rimasto in piedi e che anche il modello amministrativo si sia consolidato. Questa “piemontesizzazione” è figlia del fatto che il regno sabaudo era l’unico che potesse avere una esportabilità nel resto della penisola.

      Dal punto di vista amministrativo nel regno piemontese abbiamo una suddivisione del potere di tipo discendente, accentrativa e di impronta francese. Il Piemonte come la Prussia era uno Stato cresciuto con un’alta organizzazione militare e l’impiegato pubblico piemontese aveva un alto senso di disciplina, obbedienza ed efficienza. Su questa base si aggiunge il processo di razionalizzazione che avviene all’epoca di Cavour che è l’autore di una incisiva riorganizzazione dell’amministrazione. Con le sue leggi (leggi Cavour del 1853) il ministro piemontese fà dei ministeri il punto di riferimento di tutto il processo amministrativo e pur avendo ricevuto un’educazione liberale Cavour scelse il modello francese perché guardò al Piemonte in un’ottica di tipo espansionistica.

Dopo gli eventi che hanno portato l’Italia all’unità si impongono soprattutto due tendenze sul come riordinare l’assetto del nuovo Stato:

1) la linea dell’innovazione con cui si cerca di trovare delle situazioni nuove (linea dei liberali cavouriani);

2) la linea conservatrice che considera giusto aspettare un momento più opportuno per riorganizzare il modello dello Stato proponendo di esportare in tutta Italia il modello Piemontese.

      Quello che prevale con Ricasoli, successore di Cavour, è il modello centralistico di tipo francese e si rinuncia ad uno sforzo di confronto della nuova Italia con la sua storia, con una storia di pluricentrismo di poteri che poteva essere recuperata. La conseguenza fu la piemontesizzazione, la francesizzazione dell’apparato dello Stato.

      In questo periodo assistiamo all’esportazione della burocrazia piemontese sul territorio italiano e lo Stato italiano rafforza le proprie competenze attraverso l’inserimento di molteplici competenze (ingegneri, architetti, medici, statistici, geologi) che impediscono all’amministrazione di chiudersi in una logica prettamente burocratica, corporativa.

      Questo processo non configura ancora quel ruolo di compensazione che l’amministrazione assumerà successivamente. Mano a mano che appare evidente che il problema dell’arretratezza, soprattutto del Meridione, non è superabile diventa sempre più frequente da parte della classe politica giolittiana l’uso della pubblica amministrazione come un mezzo di ammortamento delle tensioni sociali. Il posto statale assunse un significato di compensazione e l’impiegato statale si sente un privilegiato e quindi legato alla classe politica da un rapporto di subordinazione.

      L’impiego pubblico diventa un mezzo per stabilizzare la società ed il numero degli impiegati pubblici cresce enormemente e nel periodo giolittiano sono soprattutto due i fenomeni da sottolineare: la meridionalizzazione e la sindacalizzazione dell’amministrazione.

      Per il ruolo di compensazione sociale svolto sono sempre più i meridionali ad entrare nei ranghi della pubblica amministrazione e questo ha un’influenza notevole sulla cultura della pubblica amministrazione. Gli impiegati meridionali della pubblica amministrazione avevano una formazione soprattutto filosofica, giuridica, umanistica e soppiantano il pragmatismo piemontese con una cultura astratta. Laddove prima prevaleva il burocrate che si formava sul campo adesso invece prevale la formazione scolastico/universitaria.

      Con l’inizio del 1900 si va consolidando un modello giuridico che è tutto impastato sulle scienze giuridiche positive in cui è il diritto amministrativo a trionfare su tutte le altre discipline.

      Nei concorsi pubblici la disciplina fondamentale è quella del diritto amministrativo e la pubblica amministrazione proprio quando diventa una forma di compensazione sociale diviene un corpo dominato da logiche assolutamente corporative da cui deriva il grande mutamento dell’epoca: la sindacalizzazione.

      Con l’allargamento dei ranghi, la perdita di una diretta finalizzazione del posto si crea da parte degli impiegati pubblici un movimento per ottenere una serie di garanzie e consolidare soprattutto dal punto di vista giuridico il proprio ruolo.

      Con lo Statuto giuridico degli impiegati vengono elaborate una serie di novità che rimarranno delle costanti: divisione delle categorie amministrative, adozione di criteri fissi per l’avanzamento di carriera (merito ed anzianità) concessione di un certo grado di associazione.

      Si innesca un meccanismo di rivendicazione sindacale all’interno della pubblica amministrazione e la massa di impiegati dequalificati, sindacalizzati e mal pagati rappresenta nel dopoguerra un importante serbatoio di consensi per il fascismo che da una parte si propone come il ripristinatore dello Stato attraverso un riordino della pubblica amministrazione, dall’altra parte adotta una strategia liberale facendo intendere che è disposto a sfoltire la pubblica amministrazione.

 Dal fascismo al periodo repubblicano

       Uno dei principali motivi di instabilità politica nell’immediato dopoguerra è dovuto ad un marcato accentramento che si riscontra nella volontà da parte del fascismo di difendere gli impiegati accentrando la divisione gerarchica e privilegiando così i vecchi burocrati.

      Il fascismo inoltre crea nuovi enti pubblici (IMI, IRI, ecc.) e continua a gonfiare i ranghi della pubblica amministrazione e a spostare gli impiegati migliori dai vecchi ai nuovi enti.

      Dopo il crollo del fascismo l’apparato della pubblica amministrazione che si era legato a doppio filo col regime di Mussolini si trova ad essere uno dei principali imputati e viene considerato dagli antifascisti la spina dorsale del regime. Si crea il clima delle epurazioni, vengono istituite commissioni che dovrebbero colpire quelli maggiormente responsabili ma tutto si risolve in una sanatoria generale. In questo scenario la democrazia cristiana si eleva al grado di massimo difensore della pubblica amministrazione. Questo esito della commedia dell’epurazione psicologicamente non ricostruisce un rapporto sano tra la burocrazia e lo stato e resta nella burocrazia un sentimento misto di colpa e di rivalsa verso la classe politica.

Il burocrate trova nei partiti, soprattutto nella democrazia cristiana, validi protettori e nella maggioranza del governo oltre che nell’opposizione lo scontento dei pubblici impiegati non trova orecchie sorde. Negli anni ’50 inizia una nuova fase di interventismo statale, si ereditano dal fascismo enti ed uffici e si viene a consolidare il potere all’interno della pubblica amministrazione. In questo periodo fallisce ogni tentativo di modernizzazione dello Stato e naufraga ogni sforzo dello Stato di dotarsi di un amministrazione che proceda con scioltezza tra i vari settori. I dipendenti continuano a crescere e questi incrementi dipesero anche dal tentativo non riuscito di non assumere gli avventizi (coloro che pur entrando come precari diventano impiegati statali a tutti gli effetti dopo un certo periodo di tempo). Nonostante gli incentivi e i diritti requisiti per la riscattabilità della pensione, non si produssero gli esiti sperati e la malattia di cui anche oggi soffre al pubblica amministrazione, l’elefantiasi, divenne ancora più grave. Negli anni ’50 aumenta enormemente la spesa per le retribuzioni e diminuisce l’investimento nella produttività e la pubblica amministrazione rimane un mondo arretrato. L’unico frutto della stagione del centro-sinistra è l’istituzione della contrattazione nella disputa tra i sindacati e il governo per tutti gli impiegati pubblici di rango inferiore. In realtà il risultato ottenuto si traduce in una presenza incontrastata dei sindacati nelle fasce inferiori e di una minore autonomia in quelle superiori. A questo si aggiunge una nuova stagione di rivendicazione sociale che rappresenta un ulteriore aggravio sulla già pesante situazione della spesa pubblica. Le uniche riforme che si sono avute nella pubblica amministrazione si sono verificate nello scorso decennio a partire dal 1990. Le grandi spinte innovative a cui abbiamo assistito nel 1990 con la legge 142 sul riordino delle autonomie locali, con la legge 241 sul procedimento amministrativo e con la legge 223 sul sistema radiotelevisivo pubblico e privato rimangono ancora oggi i punti di riferimento della pubblica amministrazione. Il contenuto della trasparenza amministrativa può essere individuato in quelle norme dell’ordinamento che regolano: la partecipazione al procedimento amministrativo con le relative forme di controllo, l’accesso alle informazioni che riguardano tutte le attività svolte dalle amministrazioni e le forme di comunicazione tra amministrazione e cittadini. Con il decreto 29/93 viene introdotto l’obbligo di istituire apposite strutture per l’informazione ai cittadini ed è al fine di garantire la piena attuazione della legge 241/90 che vengono creati gli Uffici di relazione con il pubblico (URP). Gli URP sono chiamati a provvedere al servizio all’utenza per i diritti di partecipazione e alla formulazione di proposte per il miglioramento dell’informazione relativa agli atti e allo stato dei procedimenti.