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STORIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IN ITALIA

- PRIMA PARTE - 

Nascita dello Stato moderno e della burocrazia

      Lo Stato è una forma storicamente ben definita di ordinamento politico e la concezione di Stato che oggi conosciamo nasce nel 1500; prima dello Stato c’erano forme di ordinamento politico diverse (polis greca, Repubblica romana, gli ordinamenti monarchico-aristocratici, gli ordinamenti universalistici medievali dell’Impero e della Chiesa. Prima di tale periodo la parola Stato ha designato due significati: condizione e proprietà. Il termine Stato viene usato per la prima volta con il senso moderno dai trattatisti nel 1500. Quando Machiavelli parla di Stato si riferisce al possedimento del principe e lo Stato viene visto come proprietà, come territorio sul quale viene esercitata una sovranità incontrastata. E’ evidente che già nella parola Stato abbiamo un’accezione assolutistica attraverso un processo che possiamo individuare nella “reductio ad unum” dell’autorità. Anche se lo stesso nome ha designato svariate realtà di diverse epoche storiche la sostanza della parola Stato ha conosciuto significati tra loro profondamente diversi. Il termine Stato nell’accezione che conosciamo oggi si afferma nel 1500 e vuole affermare una realtà nuova che si fonda sulla creazione di una nuova forma di organizzazione politica: la monarchia nazionale.

 Nel Basso Medioevo assistiamo in Europa alla crisi dei modelli universalistici: la lotta per le investiture, la controversia sul potere spirituale/temporale con la Chiesa costituiscono il massimo splendore del modello universalistico. E’ nel 1550 che le città, i borghi, ecc trovano una nuova forma di organizzazione politica nella monarchia nazionale che nasce dal prevalere di una o più ,casate. Questo processo avviene in Francia, in Inghilterra, in Germania e in Spagna e nel XIII/XIV secolo inizia il processo di formazione di poli nazionali che assicura stabilità e un’organizzazione politica di tipo cetuale. Quando parliamo di ceti nel Medioevo intendiamo dei segmenti di società uniti dall’interesse economico comune che sono considerati stabili e l’appartenenza ai quali configura una serie di garanzie cui si accede non come persona ma perché parte di un corpo. L’organizzazione cetuale è  così tripartita: 1) aristocrazia feudale; 2) clero; 3) borghesia. La borghesia è costituita da tutti coloro che non sono nobili e che esercitano attività indipendenti grazie alle quali si mantengono e talvolta si arricchiscono.

      Non solo le organizzazioni politiche cetuali ereditano la struttura feudale ma sono ancora organizzazioni composte da cellule politicamente autonome che sono tenute insieme dall’autorità del re. Le organizzazioni cetuali per assicurare la stabilità del governo aggiungono l’enfatizzazione di organismi rappresentativi dei ceti sociali che svolgono una funzione giurisdizionale e politica. I ceti sono entità concepite come statiche anche se il “terzo stato”, la borghesia, è per sua natura in evoluzione; la concezione medioevale mira a considerare i ceti come organizzazioni che forniscono garanzie stabili e le assemblee cetuali assicurano una presenza dello Stato nella politica ed in particolare fungono da elemento garante in materie economiche (reperimento fondi, fisco, ecc.). Far parte di un ceto vuol dire avere delle garanzie ed il controllo del fisco è quasi la funzione identificatrice delle assemblee cetuali nel Medioevo.

      Quella che noi chiamiamo amministrazione nel Medioevo è svolta dall’aristocrazia ma ad un certo punto questo modello accusa delle difficoltà perché si crea la necessità di rafforzare nelle monarchie nazionali il potere nazionale: la Guerra dei cento anni è una guerra per la sovranità nazionale in cui è in gioco l’autonomia di un ordinamento politico nazionale; la Guerra delle due Rose designa il venir meno della funzione dinastica provocando la fine delle due famiglie ed in questo vuoto si insedia il potere monarchico attraverso Enrico VIII; in Francia il potere monarchico troverà una propria realizzazione dopo le guerre di religione quando Enrico IV potrà esercitare il potere facendosi garante dei ceti. Nel contempo in Italia si passa dal modello comunale a quello signorile. Le Signorie, gli Stati regionali e le Repubbliche accentrate come Venezia e le monarchie nazionali di Francia ed Inghilterra sono i sintomi di un cambiamento epocale: la nascita dello Stato moderno.

      La crisi degli ordinamenti universalistici e particolaristici del Medioevo produce una lotta per la sopravvivenza delle compagini politiche a livello continentale senza freni. Quando in questo contesto si inseriscono anche le scissioni religiose il processo è arrivato ad una ampia frammentazione in cui partecipano molteplici forze. Le esigenze dell’autorità, della difesa, dell’attacco e della diplomazia sono le esigenze che portano all’accezione dello Stato moderno al punto che nel 1500 i termini Stato e assolutismo indicano la stessa sostanza.

La concentrazione del potere centrale svuota di contenuto gli organismi cetuali perché rappresentano un impaccio per l’ordinamento in quanto sono complessi e coloro che sostengono l’ordinamento monarchico fanno leva sulla concentrazione del potere.

Con l’accentramento dello Stato moderno si presenta la necessità di creare una nuova amministrazione che sia gestita da un ceto nuovo, un ceto direttamente dipendente, rispondente e fedele al sovrano e dotato di una formazione tecnica in grado di consentire un’azione rapida, efficace e disciplinata.

Questo nuovo ceto è il ceto della burocrazia che ovunque viene a nascere tra il 1500 ed il 1600 e al filosofia che sta dietro la nascita della burocrazia concerne la formazione di un apparato separato dall’articolazione della società. Lo Stato moderno è un ordinamento politico che si configura come una macchina che si muove grazie ad un propellente interno.

 L’apparato dello Stato-macchina vuole dominare la società coprendone le necessità senza però esserne dipendente. Il personale della pubblica amministrazione generalmente fu preso non dai ceti nobiliari perché la nobiltà non ha nulla da desiderare e quindi non la si può invogliare alla fedeltà prospettando ascese sociali. La prospettiva della carriera rappresenta invece per la borghesia un obiettivo socialmente appagante, un obiettivo che si può ottenere con l’efficienza del servizio che si va a svolgere e con la fedeltà al sovrano. La pubblica amministrazione e lo Stato come noi oggi lo intendiamo nasce nel 1500 e risponde all’esigenza di creare uno Stato-apparato, uno Stato-macchina. Questo tipo di organizzazione entra in attrito con la vecchia struttura onoraria dell’amministrazione e di fronte a questa contrapposizione troviamo tre modelli di riferimento principali:

1) modello francese: nel modello francese avviene una sovrapposizione tra il vecchio ed il nuovo modello; il vecchio modello viene gradualmente svuotato e nella vecchia conchiglia si introduce la nuova struttura. Con Luigi XIV viene applicata la suddivisione delle materie attraverso l’ordinamento dei dicasteri ed il collegamento tra i vari elementi amministrativi è assicurata dalla figura dell’intendente. Si presume che anche l’amministrazione come altri campi dello scibile umano possa essere organizzata attraverso la logica matematica (come per Cartesio dall’assioma si arriva al corollario così con la stessa logica dal centro dell’amministrazione si arriva fino all’ultimo impiegato). L’autorità parte dall’alto, va verso il basso ed è deduttiva. In Francia lo Stato si configura come Stato/apparato, come Stato macchina e questo tipo di struttura ed organizzazione amministrativa ha influenzato molto la struttura amministrativa italiana.

2) modello inglese: è opposto a quello francese anche se risponde alle stesse esigenze perché anche in Inghilterra si pone il problema del riordino dell’amministrazione ma gli esiti sono diversi. Si parte già da una forza del potere centrale grazie all’indebolimento dell’aristocrazia in seguito alla Guerra delle due rose. In Inghilterra la riforma religiosa viene usata dal re Enrico VIII per aumentare il proprio potere e la Chiesa viene subordinata al potere dello Stato. Alta borghesia e piccola nobiltà formano un ceto forte e di conseguenza quando si tratta di strutturare l’apparato amministrativo dello stato i sovrani in Inghilterra non hanno la necessità di combattere l’aristocrazia locale perché questa non mette in discussione l’autorità del sovrano ma aspira alla crescita del proprio status attraverso la concessione di monopoli, patenti, ecc. In Inghilterra lo Stato moderno si trova un ceto di funzionari già pronto che richiede riconoscimento sociale ma non scalfisce l’autonomia del re. Mentre dunque in Francia l’assemblea cetuale deperisce in Inghilterra rimane in piedi l’ordinamento medioevale e la formazione dell’assolutismo si compie ai piani alti dell’edificio.

3) modello tedesco/prussiano: si basa su un’organizzazione politica/militare altamente disciplinata che deriva dall’organizzazione di tipo militaresco e si estende a tutta la società costituendo un modello anche per il ceto amministrativo. Il ceto amministrativo risponde a criteri di disciplina, obbedienza e fedeltà che sono propri dell’esercito ed è su questo presupposto che si basa il funzionamento e l’efficienza dell’intero apparato.       Il nuovo apparato si innesta sul vecchio e si integra con esso attraverso la scelta meritocratica dei funzionari con una preminenza data in ogni caso al ceto feudale. Il principio del merito e la disciplina militare sono la base del modello amministrativo tedesco/prussiano.

      Questi tre modelli sono i principali riferimenti che sono stati successivamente interamente o parzialmente imitati, implementati, mescolati e non capiremmo la storia della pubblica amministrazione se non passassimo attraverso il tassello dell’illuminismo.

      Se nel 1600 la parola d’ordine nell’amministrazione era “macchina”, nel 1700 su questa base si afferma l’esigenza di una riforma e di una razionalizzazione/semplificazione degli apparati dello Stato attraverso le coordinate della comprensibilità, della semplicità e della funzionalità. La cultura del 1700 diffonde una cultura diversa anche per quanto riguarda gli obiettivi e viene attribuito allo Stato una finalità anche di tipo etico, filantropica ed educativa; si guarda all’effetto che può avere una buona amministrazione sulla società attraverso una razionalizzazione dell’intera struttura amministrativa e l’adozione di riforme che toccano la giurisprudenza rispondono ad esigenze di codificazione.

      Lo Stato non è più visto come un tessuto impermeabile ma è considerato come una struttura che può avere un’importante influenza sulla società ed è per questo che ricerca di riordinare il tramite primario tra Stato e società: l’amministrazione.

      In questo processo entrano a far parte anche gli sforzi in chiave amministrativa  del Regno di Napoli, di Milano e Firenze ed è in questi luoghi che inizia in Italia la modernizzazione amministrativa ma è solo col modello napoleonico che si può cominciare a parlare di una vera e propria sistemazione dell’organizzazione dello Stato.

      L’organizzazione amministrativa in Italia e altamente dipendente dal modello francese che ha individuato nella struttura dello Stato/macchina il suo principale criterio di funzionamento.

 

 

 

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