n. 37 di Giano. Pace, ambiente e problemi globali. Gennaio - aprile 2001 

Mi occuperò, in tre successivi paragrafi, di aspetti distinti del recente fenomeno del ricorso alla "guerra umanitaria", e cioè dall’uso della forza internazionale motivato dall’esigenza di tutelare i diritti dell’uomo. Nel primo paragrafo tratterò i presupposti storico–politici del fenomeno, riferendomi in particolare alla strategia del new world order, elaborata dagli Stati Uniti nei primi anni Novanta del secolo scorso. Nel secondo paragrafo affronterò gli aspetti propriamente giuridici dell’uso della forza internazionale per ragioni umanitarie, esaminando sia il caso in cui tale uso sia stato autorizzato del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, sia il caso in cui non sia stato autorizzato. Nel terzo paragrafo mi occuperò del rapporto fra la prospettiva universalistica implicita nell’"interventismo umanitario" e l’attuale ordinamento internazionale, che ha come presupposto la sovranità degli Stati nazionali e il principio della non ingerenza nella loro domestic jurisdiction. Concluderò con un accenno alle prospettive di una efficace tutela internazionale dei diritti soggettivi.

1. La strategia della global security

Il 2 agosto 1990, in un discorso ad Aspen, nel Colorado, il Presidente degli Stati Uniti, George Bush, traccia le linee di un progetto di pace stabile ed universale, che chiama new world order. Gli Stati Uniti, sostiene Bush, hanno vinto la terza guerra mondiale – la guerra fredda – e dunque spetta a loro il compito di progettare lo sviluppo futuro delle relazioni internazionali e di indicarne i principi e le regole. Il progetto di George Bush viene perfezionato nell’agosto del 1991 con la direttiva National Security Strategy of the United States. E agli inizi del 1992, le linee strategiche delineate dal Presidente vengono sviluppate in dettaglio nel documento Defence Planning Guidance, redatto da uno staff di funzionari del Dipartimento di Stato e del Ministero della Difesa, sotto la presidenza del Sottosegretario alla Difesa Paul Wolfowitz. 

Nel frattempo un’ampia letteratura specialistica va elaborando le implicazioni strategico–militari della nozione di global security che è al centro di questi documenti. Il mondo non è più diviso dalle tradizionali barriere ideologiche e tuttavia, si sostiene, le minacce contro la pace non si sono estinte: si sono fatte più capillari e diffuse e richiedono quindi forme nuove di concentrazione e di esercizio del potere internazionale. 

Le indicazioni strategiche che emergono da questi documenti sono essenzialmente le seguenti cinque:
1. il crollo dell’impero sovietico e la fine della guerra fredda hanno aperto una nuova era, nella quale si è attenuato il pericolo di una guerra nucleare di ampie proporzioni. Gli Stati Uniti hanno a portata di mano la "straordinaria possibilità" di costruire un sistema internazionale giusto e pacifico, ispirato ai valori della libertà, dello Stato di diritto e della democrazia;
2. la costruzione del nuovo ordine mondiale deve fondarsi su un sistema di "sicurezza globale" che tenga conto della crescente interdipendenza, su scala planetaria, dei fattori economici, tecnologici e informatici. Questo sistema di global security esige una stretta cooperazione fra i paesi che appartengono alle tre grandi aree industriali del pianeta: l’America del Nord, l’Europa, il Giappone;
3. data l’accresciuta complessità e interdipendenza dei fattori internazionali, gli interessi vitali dei paesi industriali sono divenuti più vulnerabili. A rischio sono il libero e regolare accesso alle fonti energetiche, l’approvvigionamento delle materie prime, la libertà e la sicurezza dei traffici marittimi ed aerei, la stabilità dei mercati mondiali, in particolare di quello finanziario. I paesi industriali sono inoltre minacciati dal terrorismo internazionale e dalla proliferazione delle armi biologiche, chimiche e nucleari;
4. l’organizzazione di un sistema di global security comporta una correzione della strategia difensiva della Nato, che non è più impegnata a contrastare il patto di Varsavia. Il tradizionale quadro geografico dell’Alleanza atlantica deve dilatarsi fino a tener conto dei crescenti rischi di disordine internazionale provenienti da una molteplicità di aree regionali, in modo particolare dal Terzo mondo;
5. le grandi potenze, responsabili dell’ordine mondiale, dovranno considerare superato il vecchio principio vestfaliano della non ingerenza nella domestic jurisdiction degli Stati nazionali. Esse dovranno esercitare e legittimare un loro diritto–dovere di "ingerenza umanitaria" nei casi in cui si renderà necessario intervenire per risolvere crisi interne a singoli Stati, in modo particolare per prevenire o reprimere gravi violazioni dei diritti dell’uomo.

Fin dagli anni Sessanta varie associazioni internazionali avevano sostenuto il principio dell’"ingerenza umanitaria" come diritto di intervento della comunità internazionale entro i confini di uno Stato per accertare un’eventuale violazione dei diritti dell’uomo e per portare soccorso alle popolazioni colpite. E negli Stati Uniti, nel corso della presidenza Carter, l’argomento della difesa dei diritti dell’uomo era stato ufficialmente proposto come un motivo giuridicamente legittimo di interferenza negli affari interni di uno Stato. 

Ma è nel corso degli anni Novanta del Novecento che la prospettiva dell’"ingerenza umanitaria", elemento chiave della strategia egemonica del new world order, si è progressivamente affermata entro la prassi internazionale. In parallelo, ha preso corpo in Occidente la tendenza a sostituire, anche terminologicamente, il "diritto internazionale umanitario" al "diritto internazionale di guerra". Quest’ultimo, come è noto, era il risultato del lungo processo di adattamento e di secolarizzazione dei principi etico–religiosi della dottrina del bellum justum elaborata dalla teologia cattolica. Si è sostenuto in particolare che il nuovo "diritto internazionale umanitario" legittimava in varie forme – misure di carattere economico, interventi di peace–enforcing, giurisdizioni penali internazionali – la possibilità che la sovranità degli Stati subisse deroghe in funzione della protezione internazionale dei diritti dell’uomo.
L’assunzione filosofico–giuridica sottostante è che la tutela internazionale dei diritti dell’uomo oggi deve essere considerata un principio di carattere prioritario rispetto alla sovranità degli Stati. 

La "sovranità esterna" di uno Stato – non diversamente dalla sua "sovranità interna", esercitata nei confronti dei propri cittadini – non può essere considerata una prerogativa assoluta e illimitata, tanto più nel contesto di una società planetaria che i processi di integrazione rendono sempre più coesa e carica di interdipendenze funzionali. Quando un governo calpesta i diritti fondamentali dei suoi cittadini o commette crimini contro l’umanità, la comunità internazionale ha l’obbligo e il diritto di intervenire. Il mantenimento dell’ordine internazionale esige che a tutti gli Stati venga imposto un livello minimo di rispetto dei diritti dell’uomo. E sanzioni severe devono essere perciò previste a carico degli Stati che si rendano responsabili di persecuzioni delle minoranze religiose, razziali o etniche, di crimini di guerra, di assassinii o stupri di massa, di veri e propri genocidi.

Nel quadro delle assunzioni strategiche del new world order e alla luce della dottrina dei diritti dell’uomo la prassi del humanitarian interventionism si è ampiamente affermata nell’ultimo decennio del secolo scorso ad opera delle Potenze occidentali e per impulso soprattutto degli Stati Uniti e dalla Gran Bretagna. Questi due paesi hanno anzitutto imposto, a conclusione della guerra del Golfo, la limitazione della sovranità dell’Iraq, definendo entro il suo territorio – e progressivamente allargandole con arbitrarie decisioni unilaterali – no flying zones a protezione della minoranza kurda. Sono seguiti l’intervento di Potenze occidentali in Somalia e in Ruanda e, poi, l’imponente attività militare della Nato nei territori della ex Jugoslavia nel corso della guerra bosniaca (1993–95) e soprattutto della guerra per il Kosovo (1999).

Quest’ultimo evento bellico ha definitivamente consacrato la prassi dell’interventismo umanitario, assumendo nel modo più esplicito la motivazione umanitaria come justa causa belli. In questo caso la Nato ha ritenuto che l’uso della forza internazionale per motivazioni umanitarie fosse legittima non soltanto in opposizione al principio di non ingerenza nella domestic jurisdiction di uno Stato sovrano, ma anche in contrasto con la Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale generale. Nel frattempo il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite aveva creato ad hoc un Tribunale penale internazionale per la ex–Jugoslavia, dotato di primazia giurisdizionale rispetto ai Tribunali nazionali operanti nella regione.

2. Interventismo umanitario e diritto internazionale

Le massime istituzioni internazionali, a cominciare dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e dal suo Segretariato generale, hanno di fatto assecondato la "svolta umanitaria", essenzialmente voluta dagli Stati Uniti, senza sollevare obiezioni di principio. È stato lo stesso Segretario delle Nazioni Unite, Kofi Annan, a dichiarare ufficialmente che l’intervento umanitario può prescindere, in caso di abusi sistematici e massicci dei diritti umani, dal principio del rispetto della sovranità degli Stati e della non ingerenza nelle loro questioni interne.
E tuttavia, la tesi secondo la quale la finalità della protezione dei diritti dell’uomo è ormai una consuetudine internazionale che giustifica l’uso internazionale della forza non è pacifica. 

Non lo è sia nel caso che l’uso della forza sia stato autorizzato dalle istituzioni internazionali, sia, e tanto più, se non sia stato autorizzato, ciò che è avvenuto nella guerra che nel 1999 la Nato ha condotto contro la Repubblica Federale Jugoslava. In questo caso la motivazione umanitaria è stata invocata come ragione sufficiente di legittimazione etica e giuridica dell’uso della forza anche al di fuori delle ipotesi tassativamente previste dalla Carta delle Nazioni Unite e consentite dal diritto internazionale generale. La Carta delle Nazioni Unite, come è noto, all’art. 2, comma 4, impone ai suoi membri di astenersi dalla minaccia e dall’uso della forza contro l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di qualsiasi Stato. È prevista una sola eccezione generale: la forza può essere usata se il Consiglio di Sicurezza, accertata l’esistenza di una minaccia contro la pace o di un atto di aggressione, decide che sia necessario, sotto la sua direzione e il suo controllo, fare ricorso alla forza per ristabilire la sicurezza internazionale (artt. 39 e 42). A questa eccezione generale si aggiunge un’altra ipotesi specifica: quella del diritto di "legittima difesa" (self–defence) da parte di uno Stato che venga aggredito da un altro Stato o da un gruppo di Stati (art. 51).

Ci sono anzitutto autori che escludono l’esistenza di una norma consuetudinaria che in deroga alla Carta della Nazioni Unite e al diritto internazionale generale conferisca al Consiglio di Sicurezza il potere di autorizzare l’uso della forza in situazioni di emergenza umanitaria4. Una norma consuetudinaria di questo tipo dovrebbe emergere dalla prassi uniforme degli Stati e dal generale convincimento che si tratti di una prassi legale. Ma la prassi è tutt’altro che uniforme dal punto di vista della regolarità dei comportamenti sanzionatori: in alcuni casi, ad esempio in Somalia, si è fatto ricorso all’intervento armato; in altri casi, si pensi alla Cecenia, si è ritenuto sufficiente lo strumento diplomatico; in altri, come nel caso dei massacri contro la minoranza curda da parte della Turchia, non vi è stata alcuna reazione della comunità internazionale. Per di più, si sottolinea che persino la semplice assistenza umanitaria (invio di derrate alimentari, medicine, personale civile, etc.) viene svolta normalmente con il consenso dello Stato che beneficia dei soccorsi. Si può aggiungere che secondo la Corte Internazionale di Giustizia (sentenza del 1986 sul caso Nicaragua, paragrafi 187–90, 267–68) il divieto dell’uso della forza fa parte del diritto internazionale consuetudinario e le violazioni dei diritti umani non giustificano l’intervento armato di Stati stranieri per porvi fine.

Per quanto riguarda la seconda ipotesi – e cioè la legittimità dell’uso della forza per ragioni umanitarie anche senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza – la tesi favorevole è stata sostenuta da Antonio Cassese, ex–presidente del Tribunale dell’Aja, in relazione alla guerra per il Kosovo6.
Antonio Cassese ha ammesso che la Nato aveva commesso una grave violazione della Carta delle Nazioni Unite muovendo guerra alla Repubblica Jugoslava senza che ne ricorressero i presupposti di carattere giuridico. E tuttavia ha sostenuto che lo Stato che aveva subito l’aggressione non meritava alcuna solidarietà internazionale, né alcun risarcimento giuridico. L’uso della forza da parte della Nato era stato legittimo, ha sostenuto Cassese, nonostante la violazione della Carta della Nazioni Unite. La vicenda della guerra per il Kosovo è stata la prova, egli ha scritto, che "si sta creando una nuova legittimazione nel diritto internazionale dell’uso della forza". Entro la comunità internazionale sarebbe cioè in atto una tendenza normativa a considerare legittimo l’uso della forza, anche senza un preventivo mandato del Consiglio di Sicurezza, quando si tratti di porre fine a gravi violazioni dei diritti umani. 

Adottando questo punto di vista si può ritenere, ha sostenuto Cassese, che l’intervento militare della Nato sia stato perfettamente legittimo sul piano giuridico, oltre che su quello etico–umanitario.
Più in generale l’opinione di Cassese è che non sia saggio auspicare che la violazione della Carta delle Nazioni Unite da parte della Nato resti un caso isolato. È illusorio attendersi che in futuro il principio vestfaliano del rispetto della sovranità degli Stati venga rispettato dalle grandi Potenze. Un atteggiamento di questo tipo è, oltre che inefficace, conservatore. Il diritto internazionale, ha sostenuto Cassese, deve essere aggiornato. Compito del giurista non è di opporsi velleitariamente alla tendenza "umanitaria" in atto, ma di precisare le condizioni perché essa dia luogo ad un regime giuridico internazionale, che preveda una nuova ipotesi di uso legittimo della forza e la sottoponga a regole generali. E Cassese si è impegnato a definire la nuova ipotesi "umanitaria" di uso legittimo della forza anche senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza e a indicarne minuziosamente le condizioni formali. [...]

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